2012年水电上网电价系列论文之一
触目惊心的水电上网电价
关于小水电电价问题，本报水电版已有过讨论。近日，编者再次收到湖南省祁阳县小水电协会的一封来函，矛头直指政府价格主管部门违法，言辞犀利、有理有据。本报就此来函照登，旨在提供讨论的平台，让水电相关方面都有畅所欲言的阵地。
（一）
电能，是指电以各种形式做功(即产生能量)的能力，是能量的一种形式。日常生活中使用的电能主要来自水能（水力发电）、热能（火力发电）、原子能（原子能发电）、风能（风力发电）、化学能（电池）及光能（光电池、太阳能电池等）等形式能量的转换，而这些能量的转化过程是通过各种各样的发电厂完成的。
电能属于商品，商品的价值是指凝结在商品中无差别的人类劳动，无差别的人类劳动是以社会必要劳动时间来衡量，而不是个别劳动时间来决定。不管电能是何种形式转化而来，它的作用和价值是相同的。因此，电能价格的确定，不管是政府定价、还是市场调节，都必须符合价值规律，即电能的价格只能由生产电能的社会平均成本确定，而不能由个别成本决定。对于成本高于社会平均成本的风能和太阳能等绿色可再生能源，考虑到其社会价值和公益性，国家可以按给予补贴（或者奖励）的方式提高其价格。
因此，对同一时间提供的相同等级、相同质量的同一商品，对同一地区、同一电网提供的同一电能，价格主管部门应该给予相同的价格。
（二）
长期以来，湖南省对于火电与水电，对不同投资主体修建的水电站、对不同建设时期建成的水电站、对装机容量大小不同的水电站、对不同地区的水电站、对统调和非统调水电站、对于同一流域的水电站，制定不同的上网电价，致使电网企业（垄断企业）能够以大大低于社会平均成本的价格，即以《价格法》认定的“不公平的低价”购买水电的电能产品，获取高额垄断利润。
湖南省最新出台的、正在实行的湖南省物价局的湘价电〔2011〕196号《湖南省物价局关于省电网发电项目上网电价有关问题的通知》（以下简称《通知》），对我省不同的水电站制定出了每千瓦时0.255元、0.28元、0.29元、0.30元、0.31元、0.32元、0.325元、0.33元、0.34元、0.346元、0.35元、0.36元、0.37元、0.39元等十几种上网电价，最高比最低水电上网电价多0.135元，相比高出53%；火电上网电价为每千瓦时0.51元，比最低水电上网电价多0.255元，相比高出100%，比最高水电上网电价多0.12元，相比高出31%。由此可见，湖南电能上网价格种类之多，差距之大触目惊心。
这种在火电与水电、水电与小水电以及小水电之间实行差别电价，违反了国家有关法律法规，违背了市场经济规律。
第一，违反了《价格法》第三条“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格机制，价格的制定应当符合价值规律”；
违反《价格法》第十四条“不得对提供相同商品或者服务，对具有同等交易条件的其他经营者实行价格歧视”；
违反《价格法》第二十一条“制定政府指导价、政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况”；
违反《价格法》第四十五条“地方各级人民政府或者各级人民政府有关部门不得违反本法规定，超越定价权限和范围擅自制定、调整价格”。
第二，违反《政府定价行为规则》（中华人民共和国国家发展和改革委员会第44号令）第四条“制定价格应当遵循公平、公开、公正和效率的原则”；
违反《政府定价行为规则》第五条“制定价格应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求关系”。
第三，违反《电力法》第三十七条“上网电价实行同网同质同价”。
第四，违反《上网电价管理暂行办法》（发改价格[2005]514号）第七条：“独立发电企业的上网电价，由政府价格主管部门根据发电项目经济寿命周期，按照合理补偿成本、合理确定收益和依法计入税金的原则核定。其中，发电成本为社会平均成本”；第八条；“同一地区新建设的发电机组上网电价实行同一价格，并事先向社会公布，原来已经定价的发电企业上网电价逐步统一”。
第五，违反《反垄断法》第十七条“禁止从事以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品的行为”。
违反《反垄断法》第三十六条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，强制经营者从事本法规定的垄断行为”。
以个别成本确定的上网电价，就是在强制电网（垄断企业）“以不公平的低价”购买小水电的电能商品，即是“滥用行政权力，强制经营者从事本法规定的垄断行为”，是玩忽职守、徇私舞弊、包庇、纵容（电网）牟取暴利的违法行为。
第六，违反《反价格垄断规定》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第7号）第十一条“具有市场支配地位的经营者不得以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品”。政府价格主管部门不仅没有约束和打击，还以政府定价的方式，帮助具有市场支配地位的经营者去实现以不公平的低价购买商品的行为。
第七，违反《湖南省行政程序规定》第三条“行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为”，第四条“行政机关应当平等对待公民、法人其他组织，不得歧视。行政机关行使裁量权应当符合立法的目的和原则，采取的措施应当必要、适当”。
以个别成本确定电能价格的政府定价，行政机关违法行使了自由裁量权，是创设了一个行政许可，是对水电上网电价的价格歧视。
第八，违反《湖南省规范性文件管理办法》第六条“规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费，不得违法限制、剥夺公民、法人或者其他组织的权利，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务，不得规定属于国家秘密的事项”。湖南省物价局的《通知》对每一个特定的电站规定了一个特定的电价，对没有申报电价的、没有申报成本审核的，即使是合法的电站也会因没有上网电价而不能上网，政府定价变成了政府许可（创设了行政许可），违背了规范性文件必须同时具有“外部性、普遍性和反复适用性”的原则；也违法增设了水电企业的义务，违法限制、剥夺了水电企业的权利。
因此，对于同一区域，同一电网的电站生产的电能，不管是水电还是火电，不论是大电站还是小电站，不管是国有还是民营，不论是新建的还是老电站，不管有没有关系和背景，根据市场经济规律和有关法律法规的规定，只要是商品或服务的提供者在同一时间向不同的接受者提供是相同等级、相同质量的商品或服务时，政府有关部门就必须根据社会平均成本制定统一的政府定价价格。
（三）
上述触目惊心的滥用行政权力的违法定价的行为，损害了水电企业的合法权益，保护了垄断和落后，造成了滋生腐败温床的“拉关系”、“跑电价”盛行，严重损害了法律的尊严，降低了政府部门的公信力。究其原因，一是一些价格主管部门法律意识不强，对计划经济情有独钟，违背经济规律；二是一些价格主管部门为了自身的利益，有意超越定价权限和范围，非法制定政府定价。
为此，我们以法律和市场经济规律的名义强烈要求：
一、价格管理部门要依法区分政府定价成本和个别成本的概念，政府定价成本是指经营者生产经营或提供政府定价的同种商品或服务的社会平均合理费用支出，政府定价成本应该同时具备：
（1）政府定价成本是所有经营者的社会平均成本。
（2）政府定价成本是指在持续、正常的生产经营活动过程中发生的成本。
（3）政府定价成本是符合有关法律、法规和财务会计制度规定的成本。
（4）政府定价成本是指合理的成本。
（5）政府定价成本是按照价格主管部门制定的成本核算办法核算得到的成本。
只有这样，才能通过合法成本调查和监审，确定上网电能的合理的政府定价成本，制定出合理的电能的上网电价。
二、鉴于电网的自然垄断属性，电网企业对前端电厂和终端用户定价均有巨大的影响力，政府价格主管部门极易受电网企业的势力、利益的干扰和左右，因此，必须设立第三方，监督和检查政府价格主管部门政府定价的合法性和合理性，以避免产生现在这样的电网和电站职工收入差距十几倍的巨大的社会分配不公的现象。
三、有关部门应该迅速依法纠正价格主管部门对电能上网定价的错误定价，依法以正确的社会平均成本确定电能上网的政府定价标准，同一个地区、同一个电网的水电与水电以及水电与火电要依法做到同网同价。
四、有关部门要严格依照《价格法》、《反垄断法》、《政府定价行为规则》、《反价格垄断规定》、《湖南省行政程序规定》等有关法律法规，坚决查处玩忽职守，徇私舞弊，包庇、纵容牟取暴利的违法行政行为，依法追究相关人员责任。
总之，价格主管部门必须严格依照法律规定和市场经济规律，按照社会平均成本确定电能的上网价格。只有这样，才能使电能的价格反映资源的稀缺性成本、不可再生成本和污染治理成本，才能避免能源资源的过度开采、浪费使用和低效率配置，才能促使企业建立成本的约束机制、降低消耗，建设节约型社会，实现社会经济可持续发展。
目前，持续下降的火电新增装机容量和火电投资，不断减少发电的火电发电机组，持续增加的被银行追债、拍卖的水电站，不断加深的国电、地电两网的矛盾，日益增大的电力负荷缺口，这些现象都是在警示我国电力行业，如果不按法律和经济规律办事，必将受到市场经济规律的惩罚。
最后，在法治化和市场经济高度发展的今天，对能否迅速纠正我国电力行业的一些不法行政行为，对能否尽快解决我国电力行业内目前存在的一些深层次问题，我们拭目以待。
2012年6月29日