“十一五”规划建议中唯一的两个量化指标：“实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番与“单位国内生产总值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右”，给人的感受是截然不同的。
习惯在GDP翻番指标面前为之一振的人们，面对后一个指标，或多或少地会为之一惊。将节能降耗目标与经济增长目标放在同等重要的位置， 并列摆在全国的社会经济发展总目标中，尚属首次。
“这并非简单地添加了一个节能目标”，国家发改委能源研究所所长周大地在接受《瞭望新闻周刊》采访时肯定地说：“它是一个关系到经济发展的速度、内涵、结构的提纲挈领的目标，是‘十一五’期间与经济增长等同重要的中心任务。”
也可以这样理解，若达到了GDP翻番的指标，但没有达到降耗的指标，就等于没有完成“十一五”规划。这是完成“十一五”规划任务的一大难点，也是落实建设资源节约型和环境友好型社会的一大难点。
GDP降耗20%，简简单单的几个字，在周大地看来，却是集合了我国能源战略的四大全新命题。
“20%是死任务”：产值增1%易，降耗1%难
“20%的目标是根据2004年制定的国家《节能中长期专项规划》提出的。”周大地说，“《规划》提出要争取2020年GDP翻两番，而能源消耗只能翻一番。如果能在‘十一五’和下两个五年计划都实现20%的降耗目标，每单位GDP就可以降耗50%左右，实现用增一番的能源消耗支持翻两番的经济增长。”
国家发改委能源研究所能源效率中心主任郁聪更详细地解析了20%的来由：“‘十一五’期间，按降低20%的规划，平均下来，每年要降耗4.4%，比原来《节能规划》拟定的3%略有提高。”她分析说，1980年到2000年的20年里，我国GDP增长与能源消耗增长之比，平均为1比0.5左右，也就是用一番的能源消费保证了两番的经济增长。
周大地解读了降耗20%重要目标出台的现实和深刻的背景:从2002年开始，我国能耗陡然增长“出人意料”，能源消耗增长速度连续四年超过GDP增长速度。2004年GDP增长与能源增长之比升至1比1.6，2003年是1比1.3。能源供应紧张,一时间煤炭、电力大干快上，乱象纷呈。
很显然，这是资源、环境对长期以来一直在扭但一直扭不过来的粗放式经济增长模式的恶性反扑。我们已经实现了连续20多年的经济高速增长，未来5年，未来20年，未来更长的时期，中国究竟要走什么样的经济社会发展道路？那种照搬西方高资源消耗、高能源消耗之路已行不通。国内资源条件不容许、环境要求不容许，到国际上去进口或开发能源都会遇到阻力，少数发达国家占有绝大部分能源的现状短时间内很难改变。同时，我国长期处于国际分工低端，还是靠拼资源、拼能源维持经济增长，再加上内需乏力，缺乏可持续性。周大地说，这都使得能源问题不再是简单的“商品短缺”问题，而变成一个关系经济社会发展道路的问题。
从某种意义说，20%是促进建设资源节约型、环境友好型社会乃至新型工业化道路的控制性指标。
周大地说，实际上，20%在提出时也有过争议，有人提出能源问题可以通过像其他行业那样“外延”式的发展去解决；也有人怀疑20%的目标能否实现。但最终写进党中央的建议，显示了中央坚定走科学发展道路的决心。
事实上，我国在节能降耗上有着很大潜力。这从数字比较上可以看出，我国生产1美元国内生产总值的单位能源消耗，是日本的11.5倍，法国和德国的7.7倍，英国的5.3倍，美国的4倍以上。周大地说： “20%是‘十一五’的死任务，决不是没有根据，更不是玩数字游戏。”
多元发展：不能“一煤单挑”
需求骤增、矿难频发，煤炭成了“带血的黑金”。作为我国能源供给的“老大”，煤炭产业的发展变得畸形。2004年我国煤炭产量达到19.56亿吨，比上年增长17.3％，去年每天运煤装车要达5万节火车皮，也就是说全国一半的火车车皮是用来运煤的。
据了解，与“十一五”规划同步编制的《能源中长期发展规划》，已提出“煤为基础、多元发展”的战略。周大地说，这与从前的“以煤为主”的能源结构是截然不同的，它预示着中国在能源战略上的又一个变化。
我国油气资源缺乏，2003年全国人均石油和天然气可采储量仅为世界平均值的10%和5%。本来可以到国际上进口油气资源，本来也可以“走出去”用多种方式开发油气资源，但是一些非市场因素的干扰，迫使我们不得不坚定“主要依靠国内资源”的战略。相比之下，我国煤炭资源要丰富一些，这就是新的能源战略仍提出“煤为基础”的原因。周大地说，2003年我国煤炭占一次能源的比例达到67.9%，比世界平均水平高41.5个百分点。“煤为基础”是一个难以在短期内转变的现实。
问题的关键是，我们不可能长期维持“一煤单挑”。首先是煤炭开采的难度越来越大，目前全国尚未利用的精查储量的九成，分布在开发、运输难度很大的中、西部地区；二是开采和利用煤炭，会带来土地、水资源、大气环境的污染；三是随着经济结构的改变和人民生活水平的提高，客观上更需要高效、清洁、便利的能源，而煤炭的效率是低的。这些都使得我们在新增一次能源的供应上，要力求多元化。“多元发展”提高一次能源的供应能力，就成为“十一五”的一项十分紧迫的任务。周大地说：“即便我们实现了用一番的能源增长支撑两番的经济增长，但到2020年，由于翻番基数的扩大，这一番的能源增长十分可观。不多元化，不提高一次能源的多元供应能力，就会很被动。目前煤炭的无序开发，相当程度上是我们缺少对能源需求增长的充分估计、缺乏相应的多元化战略安排造成的。”
国家发改委能源研究所原所长周凤起也认为：“当前的能源约束不同于以往。上世纪80年代中期和90年代初期的能源短缺，是生产能力不足造成的。但现在和今后则主要是受制于国内资源不足。只有多元化，才能实现可持续发展，保障能源供应。”
“加快发展核电、可再生能源和大力发展水电”，是《能源中长期发展规划》提出的多元化战略的主要内容。其中核电从“适度”发展到“加快”发展的战略变化，最为引人注目。周大地说，“核电是多元化最重要的方向。”
据统计，目前中国共有11台核电机组，总容量870万千瓦，在全国发电装机容量中的比重不足2％。目前，世界上核电占整个发电装机容量的平均比例已经达到17％。一些发达国家，如法国，所占比重高达70％以上。
周大地说，我国发展核电的目标是在2020年达到4000万千瓦，届时将占电力装机的4％。他说：“十五年达到4000万千瓦，并不算快的发展。法国用十年建设了4150万千瓦，美国在最快的时候一年就建成4300多万千瓦。”他认为，我国核电建设落后了，原因是从前没把它看成是一种高效安全的能源，对核电建设的政治干预太多。现在应转变观念，从“十一五”开始，核电要加快速度发展。他还说，引进核电技术不要一味追求先进，对国产核电机组也不要妄自菲薄。现在五大电力公司和其他电力公司没有权利搞核电的现状，也应寻求突破。
环境友好：别当是“纸上谈兵”
“资源节约，环境友好”，成为十六届五中全会带给人们的最新词汇。这二者无疑都与能源产业相关。前者不言而喻，后者更对能源产业这一最大的环境污染源，提出了前所未有的责任。
周大地说：“如何保障并促进‘环境友好’，成为‘十一五’能源战略的重要内容，这不是‘纸上谈兵’。”
中央十分明确地提出了全新的“环境友好”概念，带有很强的人文色彩。我国环境容量已十分有限，再不能“竭泽而渔”，再不能只开发，不保护、不建设了。
我国长期以煤为主的能源结构，带来严重的大气污染、水污染和土地资源的损失。仅以大气污染为例，有关部门的统计十分明确：煤炭使用过程产生的污染，是中国最大的大气环境污染源。我国则是目前全球少数几个主要依赖煤炭资源的国家（还有就是南非、印度等）。目前，我国的二氧化硫和二氧化碳的排放量分别居全球第一、第二位。国内外研究机构的成果显示，大气污染造成的经济损失占GDP的3%～7%，以2004年全国GDP13.65万亿元计算，损失就在4080亿元至9520亿元之间。我国经济最发达的上海市，2004年的GDP是7450亿元。
国家发改委能源研究所能源环境中心主任徐华清介绍说，进入“十五”，特别是近两年，由于部分行业出现了过度投资、发展过热的趋势，造成全国性能源、资源和原材料消耗迅速增长，二氧化硫等污染物排放量大幅度反弹，局部地区生态环境状况进一步恶化。从2000年到2004年，中国的二氧化硫排放量增加了13.0%，年均增长率为3.1%，不仅酸雨控制区二氧化硫排放控制的原定目标难以实现，而且全国的二氧化硫排放总量控制目标也无法实现。其他与能源生产和消费活动相关的一些污染物，如煤矸石、粉煤灰、废水的排放量也出现了较大幅度的增长。
专家的观点是，多元化能源战略不仅是保障能源供应的需要，也是减轻环境污染、实现可持续发展的需要。
“十一五”期间，可再生能源、核电、天然气、氢能和其他替代能源的发展，都将有望得到有力推动。就可再生能源来说，我国规划是，到2020年使其在一次能源消费中的比重，由目前的7％提高到15％，可替代化石能源4亿吨标准煤，减排二氧化碳10亿吨，二氧化硫700多万吨。全国人大常委会已通过了《可再生能源法》，将于2006年1月1日起施行，这是世界上第五部关于可再生能源的国家综合法律。除此之外，政府还将降低新能源和可再生能源发电设备进口关税和发电增值税率，制定相应的优惠信贷扶持政策。
煤炭的清洁利用也会是一个重点，电力脱硫、颗粒物的清洁化处理都将得到加快。
周凤起告诉我们，据他所知，国家环保总局除对工程项目进行环境评价外，对规划的环评也已提上日程，如果“十一五”的能源规划能通过环境评价的话，将是对“环境友好”的能源战略实施的有力推动。
体制改革：非触动既有“奶酪”不可
不久前因石油价格上涨引发的部分地区“油荒”，让人吓了一跳。重灾区广东甚至出现排队数百米加油的景象。有舆论把矛头直接指向垄断成品油市场的中石油和中石化两大集团，认为是两大集团为争夺成品油定价权而故意“制造”油荒。
这反映了我国能源领域存在的深刻矛盾：国有大型企业一统天下。由于历史的原因，“强企业、弱政府”的现状，使能源这一命脉产业还缺乏强有力的管控。
周大地说：“能源领域由于利益关系调整不及时，形成的利益集团已经成为改革的阻力。现在的大型能源企业已不是原来意义上的全民所有制企业。随着在海外上市，公司拥有更多的自主经营权等方面的变化，它们已不能代表全民利益。中央所考虑的是应当及时地调整能源领域的利益关系，在这一领域也要体现‘十一五’所倡导的社会公平，保障绝大多数人能享受到优质的能源服务。可以肯定，‘十一五’期间，能源产业体制改革是一场重头戏。”他认为，应鼓励民营资本进入某些垄断行业参与竞争，推动超大型能源企业产权制度改革，这有助于保障能源供给。
资源有价已成为社会共识。周大地认为，加强资源管理是下一个五年的改革重点。必须改变谁得到资源开采权，谁就得利、谁就暴富的不合理现状。国务院发展研究中心产业部部长冯飞研究员认为，关键是要改变现在资源开发的“审批制”，大力度地进行投资管理体制改革，推动资源的有偿转让，让资源真正有价，而不是通过权钱交易让少部分人得利。
“能源领域的市场化改革是最落后的，而价格的合理化是改革的重点”，周凤起强调说，现在煤电、煤热的价格如何调整，有的地方已开始联动，可怎么联动还是个问题；天然气的价格处在用户感到太高、供应商又觉得太低没有开发积极性的两难之中；原油价格基本接轨，油品价格严重滞后于国际市场，出现“倒挂”，甚至出现‘走私出口’，而不是‘走私进口’的怪现象。这些都是‘十一五’要逐步解决的问题。”
“没有合理的价格就没有能源的高效和合理利用，也不可能体现社会公平。”周凤起十分肯定地说。